Dienstenrichtlijn ook niet van toepassing op verhuur van kansspelautomaten; gevolgen voor toets slecht levensgedrag?
De Dienstenrichtlijn zorgt ervoor dat dienstverleners in de EU zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of diensten kunnen verrichten. Een van de waarborgen is dat de Dienstenrichtlijn voorwaarden stelt aan de manier waarop een gemeente vergunningen afgeeft, weigert, dan wel intrekt. Het was al een vast gegeven dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op gokactiviteiten die erin bestaan dat een financiële waarde wordt ingezet bij kansspelen, met inbegrip van loterijen, gokken in casino’s en weddenschappen. Dus bijvoorbeeld op legaal online gokken.
De vraag die nog niet was beantwoord is of de Dienstenrichtlijn wel of niet van toepassing is op de verhuur van kansspelautomaten. Daarvoor is namelijk, naast zelf exploiteren van kansspelautomaten, ook een exploitatievergunning vereist. De redenering was dat de met de verhuur van kansspelautomaten geen sprake is van gokactiviteiten zoals gedefinieerd in de Dienstenrichtlijn. De vraag of de Dienstenrichtlijn wel of niet van toepassing is, leek vooral belangrijk voor de motiveringsvereisten die worden gesteld voor de vraag of iemand van een exploitant van slecht levensgedrag is. Meer specifiek of op voorhand en ondubbelzinnig duidelijk moet zijn wat onder ‘slecht levensgedrag’ moet worden verstaan en wanneer het bevoegd gezag een vergunning mag weigeren of intrekken.
Op 3 juli 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) uitspraak gedaan over deze kwestie en overwogen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de verhuur van kansspelautomaten.[1] Het begrip gokactiviteiten moet ruim worden uitgelegd. Dit volgt onder meer uit considerans 25 van de Dienstenrichtlijn, waaruit blijkt dat gokactiviteiten zijn uitgezonderd van de Dienstenrichtlijn met het oog op de openbare orde en de bescherming van de consument. Deze doelstelling is ook van belang bij het verhuren van kansspelautomaten aan exploitanten van gokactiviteiten.
Gelet op oudere rechtspraak leek het erop, dat door het niet van toepassing zijn van de Dienstenrichtlijn, de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit mogelijk niet aan bepaalde motiveringseisen moest voldoen indien het criterium van slecht levensgedrag niet nader was gemotiveerd in bijvoorbeeld een beleidsregel. Dit zou dan gelden voor alle besluiten genomen voor de inwerkingtreding van de nu geldende Beleidsregels levensgedragtoets.
Echter, in deze zelfde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat, alhoewel de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, deze strenge motiveringseisen ook gelden. De Afdeling meent dat de motiveringsvereisten, die voortvloeien uit de Dienstenrichtlijn en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel, ook voorvloeien uit het rechtszekerheidsbeginsel en het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De slotsom is dan ook dat het niet van toepassing zijn van de Dienstenrichtlijn op de verhuur van kansspelautomaten niet maakt dat geen bescherming kan worden ingeroepen ten aanzien van de motiveringsvereisten die gelden voor de kwalificatie van slecht levensgedrag. Deze bescherming wordt nu dus van toepassing verklaard via het rechtszekerheidsbeginsel en nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel.
In de praktijk betekent dit dat exploitanten van kansspelautomaten beter beschermd zijn indien zij zich geconfronteerd zien met een intrekking of weigering van een exploitatievergunning voor speelautomaten op grond van slecht levensgedrag.
[1] ECLI:NL:RVS:2024:2690