Wat horecaondernemers moeten weten over mogelijke beperkingen in hun exploitatievergunning
De horecabranche krijgt steeds vaker te maken met beperkingen die door de lokale overheid (veelal de gemeente) worden opgelegd. Deze beperkingen komen veelal voort uit nieuw beleid en vinden hun weg naar veelal beperkende voorschriften in de exploitatievergunningen.
Die beperkingen kunnen zien op de duur van exploitatievergunningen (duur wordt beperkt of verkort, waarna een nieuwe vergunning moet worden aangevraagd), maar ook op bijvoorbeeld de sluitingstijden, (het beperken van) de omvang van het terras, het opnemen van venstertijden, etc.
Voor wat betreft de duur van de vergunningen en de verdeling van terrasruimte wordt veelal verwezen naar Europese regelgeving en dan met name de Dienstenrichtlijn. Volgens de lokale overheid noopt die Europese regelgeving hen tot het invoeren van dergelijke beperkingen vanwege -bijvoorbeeld- de noodzaak om schaarse ruimte (middels schaarse vergunningen) rechtvaardig te verdelen.
Ook stelt men, met een verwijzing naar de Dienstenrichtlijn, dat beperkende voorwaarden in een vergunning noodzakelijk zijn om de openbare orde en veiligheid, maar ook om het woon- en leefklimaat te garanderen en overlast te beteugelen. Dit lijken legitieme redenen; maar trekt de lokale overheid deze kaart niet te snel of te gemakkelijk?
Recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in een zaak tegen de gemeente Amsterdam geoordeeld dat deze de exploitatievergunningen voor de passagiersvaart, die voor onbepaalde tijd waren afgegeven, niet om had mogen zetten in tijdelijke vergunningen.[1] Alhoewel deze uitspraak ziet op vergunningen voor rondvaartboten, kan deze uitspraak ook relevant zijn/worden voor horecaondernemers die in hun exploitatie- of terrasvergunning worden beperkt, bijvoorbeeld op basis van ‘gewijzigd beleid’. Kan dit zomaar?
Ten aanzien van het aanpassen van het vergunningstelsel voor passagiersvaart in de binnenstad van Amsterdam oordeelde de Afdeling dat dit niet zomaar en zondermeer kan, zelfs niet als zeker is dat er sprake is van drukte en overlast op het water en in de binnenstad.
In deze weblog zal worden ingegaan op de mogelijke gevolgen van deze uitspraak voor horecaondernemers, onder meer als hun exploitatievergunning dreigt te worden beperkt.
De evenredigheidstoets van de Europese Dienstenrichtlijn
In de kwestie van de passagiersvaart (o.a. de rondvaartboten) had het college van burgemeester en wethouders het aantal exploitatievergunningen voor passagiersboten beperkt tot een maximum, en de lopende vergunningen omgezet naar tijdelijke vergunningen. Het omzetten van vergunningen van onbepaalde tijd (sommige ondernemers hadden al een vergunning sinds 1978) naar bepaalde tijd was een uitvloeisel van het gestelde maximum. Door dit maximum ontstond er een schaarste aan vergunningen. Vanwege de Dienstenrichtlijn moeten dergelijke vergunningen eerlijk verdeeld worden en ook het toetreden van nieuwe aanbieders moet mogelijk zijn. Op zichzelf een logische redenering van het college en in lijn met de Europese rechtspraak hieromtrent.
Maar er lag nog een vraag voor die eerst beantwoord diende te worden. Is het instellen van een maximum aantal uit te geven vergunningen wel ‘geschikt en noodzakelijk’ om het doel van de gemeente Amsterdam te behalen? Te weten: veiligheid op het water en het tegengaan van overlast in de binnenstad.
De Afdeling oordeelde dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het nieuwe (volume-) beleid geschikt en noodzakelijk zou zijn om de genoemde doelen te behalen. Daarmee wordt ook niet voldaan aan het vereiste dat de vergunningsvoorschriften en het nieuwe beleid een ‘dwingende reden van algemeen belang hebben’. Let wel: de Afdeling erkent in de uitspraak dat het druk is op de Amsterdamse grachten en dat er sprake kan zijn van overlast.
Volgens de Afdeling blijkt uit de onderzoeksrapporten in het geheel niet dat juist de passagiersvaart hiervoor (mede-) verantwoordelijk zou zijn. Eruit volgt dat juist de van de passagiersvaart te onderscheiden pleziervaart voor overlast zorgt door schreeuwende opvarenden, drankgebruik en harde muziek.
De reders worden daarom in het gelijk gesteld en de exploitatievergunningen die voor onbepaalde tijd waren verleend gelden weer. De Afdeling overweegt hierbij dat die onbepaalde duur bij een voortdurend volumebeleid weliswaar in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn, maar het aan het College is om aan te tonen dat deze voorwaarde/dit beleid noodzakelijk en geschikt is om het doel van veiligheid en leefbaarheid op het water en in de binnenstad van Amsterdam te bewerkstelligen.
De uitspraak leidt er naar alle waarschijnlijkheid toe dat een groot aantal van de getroffen reders een claim zal indienen vanwege geleden schade.
Lessen voor ondernemers in de horeca
De uitspraak van de Afdeling geeft duidelijk aan dat beperkingen in vergunningen gerechtvaardigd moeten zijn vanwege een dwingende reden van algemeen belang en ook evenredig moeten zijn met die dwingende reden. Een beperking is slechts evenredig, als deze ‘geschikt’ en ‘noodzakelijk’ is om de beoogde dwingende reden van algemeen belang te bereiken. Dit betekent ook, dat deze belangen coherent en systematisch nagestreefd moeten worden. Ook beleid waarmee exploitatie- en terrasvergunningen van horecazaken worden beperkt, dient te voldoen aan de deze evenredigheidsnorm.
Om een voorbeeld uit de praktijk te noemen heeft de burgemeester van Amsterdam begin 2023 besloten de weekendsluitingstijd van horeca in het wallengebied te beperken om overlast voor de buurt tegen te gaan. Ook zijn venstertijden ingesteld voor alcoholschenkende bedrijven. Het onderzoeksrapport, dat aan dit besluit ten grondslag ligt, geeft echter aan dat er meerdere overlastgevende bronnen zijn. Zo zijn er onder meer (groepen) schreeuwende mensen op straat.
Niet denkbeeldig is het dat juist door een tekort aan handhavingscapaciteit de overlast niet coherent en systematisch wordt beperkt. Ook blijkt uit dit rapport dat op vele plekken een grotere mate van overlast is, terwijl het besluit niet voor deze locaties geldt. In dat kader kan ook worden afgevraagd of de maatregelen wel ‘geschikt’ en ‘noodzakelijk’ zijn om de overlast te beperken. Sterker nog: na invoering van de beperkingen is de overlast niet evident verminderd!
Bovenstaande illustreert dat het onderzoeksrapport (of rapporten), dat aan een dergelijk besluit ten grondslag ligt, in grote mate bepaalt of het besluit evenredig is. Als uit het onderzoeksrapport bijvoorbeeld blijkt dat er (ook) andere factoren zijn die van invloed zijn op hetzelfde belang, dan zou de gemeente ook hiernaar ‘coherent en systematisch’ moeten handelen.
Er zijn vele andere voorbeelden denkbaar waarin een beperking van exploitatievergunningen voor horeca wellicht niet evenredig uitpakt. Denk bijvoorbeeld aan:
Het instellen van een limiet aan het aantal (terras-) vergunningen;
Het omzetten van de looptijd van onbepaalde naar bepaalde tijd;
Een alcoholverbod in bepaalde gebieden;
Beperkingen op sluitingstijden voor horeca;
Invoeren van venstertijden voor horeca;
Het beperken van de terrasregels en -grond;
Etc.
Bovenstaande illustreert dat het niet vanzelfsprekend is dat een beperking op de bestaande vergunning in alle gevallen evenredig is. Het simpelweg maar stellen dat horeca tot overlast leidt en dat er dus beperkingen kunnen worden opgelegd is ook blijkens de uitspraak van de Raad van State onvoldoende.
De jurisprudentie toont aan dat het in sommige gevallen voor ondernemers loont om bezwaar en beroep aan te tekenen. Dit is niet alleen maar relevant bij zogenaamde ‘schaarse’ vergunningen, maar bij elke beperking op vergunningen van horecaondernemers.
Wilt u meer lezen over schaarse vergunningen en de haken en ogen? Lees dan ook onze weblog “Schaarse rechten en vergunningen”.[2]
[1] ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732
[2] Link naar blog: ‘Schaarse rechten en vergunningen’